Les Directives européennes
Les directives européennes du 21 mai 2008 et du 15 décembre 2004 modifiées partiellement par la directive 2015/1480 comportent des exigences sur la surveillance de la qualité de l’air, l’information et les actions à engager. Ces directives tiennent compte des normes, des orientations et des programmes de l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS).
En 2016, la directive (EU) 2016/2284 vient fixer des objectifs de réduction des émissions de polluants par rapport aux émissions de 2005 pour les horizons 2020 et 2030. Ces obligations se traduisent par l’obligation de mettre en place un système d’inventaires nationaux d’émissions de polluants atmosphériques et un plan d’action national de réduction des émissions de polluants atmosphériques (PREPA).
Ainsi, le PREPA fixe la stratégie de l’État pour réduire les émissions de polluants atmosphériques au niveau national et respecter les exigences européennes. C’est l’un des outils de déclinaison de la politique climat-air-énergie. Il combine les différents outils de politique publique : réglementations sectorielles, mesures fiscales, incitatives, actions de sensibilisation et de mobilisation des acteurs, actions d’amélioration des connaissances.
Conformément à l’article 64 de la loi TECV (mentionnée ci-après), le PREPA est composé de :
• un décret fixant des objectifs chiffrés de réduction des émissions des principaux polluants à horizon 2020, 2025 et 2030 ;
• un arrêté établissant pour la période 2017-2021, les actions prioritaires retenues et les modalités opérationnelles pour y parvenir.
En septembre 2021, l’OMS (Organisation Mondiale de la Santé) a publié de nouvelles valeurs guides qui impliquent une forte diminution des valeurs pour les oxydes d’azote et pour les particules.
En lien avec les nouvelles lignes directrices de l’OMS, la Commission Européenne a entrepris une révision des directives sur la qualité de l’air ambiant tout en poursuivant l’objectif de zéro pollution en 2050. Dans la directive révisée, la commission propose de réduire "de plus de moitié la valeur limite annuelle pour le principal polluant, à savoir les particules fines (PM2,5)".
Dans l’objectif de se rapprocher de ces nouveaux objectifs, la Commission Européenne a adopté un plan d’actions « zéro pollution »
La transposition en droit français
Ces différents textes ont été transposés en droit français dans le Code Environnement art.R221-1, et par l’arrêté du 19 avril 2017 relatif au dispositif national de surveillance de la qualité de l’air ambiant.
La directive de 2008 a été transposée par le décret 2010-1250 du 21/10/10 relatif à la qualité de l’air . Ce décret fixe des seuils réglementaires à respecter par polluant (notamment les particules PM 2.5) et renforce certaines dispositions relatives aux plans de protection de l’atmosphère (PPA) instaurés en 1996 par la loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie (LAURE).
La loi LAURE instaure « la mise en œuvre du droit reconnu à chacun à respirer un air qui ne nuise pas à sa santé ». Cette action d’intérêt général consiste à « prévenir, à surveiller, à réduire ou à supprimer les pollutions atmosphériques, à préserver la qualité de l’air et, à ces fins, à économiser et à utiliser rationnellement l’énergie ». Par cette loi, la surveillance de la qualité de l’air est obligatoire en France. Le Plan de Protection de l’Atmosphère permet de répondre à cette exigence.
Le PPA est un outil de planification qui vise à reconquérir et préserver la qualité de l’air sur le territoire. A l’échelle d’un territoire, le PPA a pour objectif de ramener la concentration en polluants dans l’atmosphère à un niveau conforme aux normes de qualité de l’air.
La mise en place d’un PPA est obligatoire pour les agglomérations de plus de 250 000 habitants. Les agglomérations qui n’ont pas l’obligation d’élaborer un PPA, ainsi que tous les territoires de plus de 20 000 habitants, sont soumis à l’obligation de réaliser un PCAET. Les PCAET doivent inclure des actions en faveur de la qualité de l’air.
La LAURE demande par ailleurs à ce que soit mis en place un dispositif d’alerte en cas d’épisodes de pollution de l’air, encadré par des arrêtés préfectoraux.
Cette même loi précise dans son article 2 que « […] constitue une pollution atmosphérique au sens de la présente loi l’introduction par l’homme, directement ou indirectement, dans l’atmosphère et les espaces clos, de substances ayant des conséquences préjudiciables de nature à mettre en danger la santé humaine, à nuire aux ressources biologiques et aux écosystèmes, à influer sur les changements climatiques, à détériorer les biens matériels, à provoquer des nuisances olfactives excessives… ». Ainsi, au sens de cette loi, les nuisances olfactives excessives constituent une pollution atmosphérique.
En 2010, la loi Grenelle II a introduit dans le Code de l’environnement, l’obligation de surveiller la qualité de l’air intérieur dans les établissements recevant du public (ERP). Le décret n° 2015-1000 du 17 août 2015 a fixé les échéances suivantes : 1er janvier 2018 pour les écoles maternelles, élémentaires et crèches, 1er janvier 2020 pour les accueils de loisirs et les établissements d’enseignement du second degré et 1er janvier 2023 pour les autres établissements.
En 2015, la loi de transition énergétique pour une croissance verte, appelé aussi loi TECV, intègre un volet air aux anciens Plan Climat Énergie Territoire (PCET) qui deviennent des PCAET (Plan Climat Air Énergie Territoire). Elle rend les PCAET obligatoires pour les EPCI de plus de 20 000 habitants, donne aux EPCI la responsabilité de la mise en place des PCAET, et les nomme coordinateurs de la transition énergétique.
Le décret du 28 juin 2016 définit le champ couvert par les PCAETs et leur contenu. Les enjeux de l’air sont intégrés tout au long de l’élaboration du PCAET : dans le diagnostic (estimation des émissions territoriales de polluants atmosphériques), dans la stratégie (réduction des émissions de polluants atmosphériques et de leurs concentrations), dans le programme d’actions (prévenir ou réduire les émissions de polluants atmosphériques).
L’arrêté du 4 août 2016 indique dans son article 4 qu’un PCAET doit contenir « les objectifs de réduction des émissions de polluants atmosphériques du territoire selon le secteur d’activité ». Il cite les 6 polluants atmosphériques suivants : les oxydes d’azote (NOx), les particules PM10 et PM2,5, les composés organiques volatils (COV), le dioxyde de soufre (SO2) et l’ammoniac (NH3) ; ainsi que 8 secteurs d’activités : résidentiel, tertiaire, transports routiers, autres transports, industrie hors branche énergie, branche énergie, déchets et agriculture.
En 2019, de nouvelles mesures ont été inscrites dans la Loi d’Orientation des Mobilités (LOM) afin de promouvoir davantage encore la prise en compte de la qualité de l’air sur les territoires.
L’art. 85 de cette loi renforce le volet air des PCAET avec :
- l’obligation d’atteindre des objectifs territoriaux biennaux, à partir de 2022, des émissions de polluants atmosphériques ;
- l’obligation de respect des valeurs limites réglementaires en concentration dans l’air pour certains EPCI ;
- l’obligation de respecter les normes de qualité de l’air prévues au niveau national (PREPA) dans les délais les plus courts et au plus tard en 2025.
Plus récemment en janvier 2021, un décret est venu modifier l’art. D222-38 du Code de l’Environnement. Ce décret fixe les objectifs de réduction des émissions anthropiques de polluants atmosphériques pour les années 2020 à 2024, 2025 à 2029 et à partir de 2030.
La France en situation de contentieux
La France fait actuellement l’objet d’un contentieux de l’Union européenne pour non-respect de la directive sur la qualité de l’air sur les PM10 et les NOX. Elle a reçu un avis motivé (pré-contentieux) en avril 2015 par la Cour de Justice de l’Union Européenne pour le non-respect des normes PM10.
Elle a été condamnée en octobre 2019 par cette même instance pour le non-respect des normes Nox, et a reçu une lettre de mise en demeure le 3 décembre 2020.
En juillet 2020, le Conseil d’État a constaté que le Gouvernement n’avait toujours pas pris les mesures demandées en 2017 pour réduire la pollution de l’air dans 8 zones en France. Pour l’y contraindre, il a prononcé une astreinte de 10 millions d’euros par semestre de retard (déclenchement janvier 2021), soit le montant le plus élevé qui n’ait jamais été imposé pour contraindre un état à exécuter une décision prise par le juge administratif.
Ainsi, le 4 août 2021, la France a été condamné à une astreinte de 10M€ pour le 1er semestre 2021 car les dépassements étaient toujours effectifs à Paris et Lyon et proche des seuils à Marseille-Aix, Toulouse et Grenoble malgré la crise sanitaire de 2020.
Mi-octobre 2022, le Conseil d’État a condamné l’Etat à payer deux nouvelles astreintes de 10 millions d’euros pour les deux périodes allant de juillet 2021 à janvier 2022 et de janvier à juillet 2022. Si des améliorations dans la durée ont été constatées, les seuils limites de pollution au dioxyde d’azote – qui doivent être respectés depuis 2010 – restent dépassés dans plusieurs zones en France, notamment dans les agglomérations de Paris, Lyon et Marseille. A ce jour, les mesures prises par l’État ne garantissent pas que la qualité de l’air s’améliore de telle sorte que les seuils limites de pollution soient respectés.
Parmi les mesures prises par l’Etat : lancement d’une procédure d’évaluation des politiques publiques en matière de qualité de l’air, instauration de nouvelles zones à faible émission (ZFE), encouragements à la conversion du parc automobile vers des véhicules moins polluants, interdiction progressive des chaudières à gaz ou à fioul,….
La mise en place de ZFE-m a été renforcée par la loi portant lutte contre le dérèglement climatique, dite loi climat et résilience, adoptée le 20 juillet 2021.
Des zones à faibles émissions ont déjà été mises en place dans les agglomérations les plus exposées à la pollution atmosphérique, parmi lesquelles Toulouse et Montpellier. D’ici 2025, les 43 agglomérations françaises de plus de 150 000 habitants devront avoir mis en place une ZFE-m. En Occitanie, cela concerne les agglomérations de Nimes et de Perpignan.
Des études d’opportunité de mise en place d’une ZFE sont également à réaliser et concernent les collectivités de + 100 000 habitants et les collectivités de + 20 000 habitants situées dans un périmètre PPA (cf. volet air du PCAET).
